在PPP合同中，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目投資超概算或預(yù)算的情況，如超過概算的10%，需要重新報(bào)批各項(xiàng)手續(xù)，這種情況是否影響PPP合同的履行？

關(guān)于概算管理，《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資〔2015〕482號(hào)）規(guī)定：

對中央預(yù)算內(nèi)直接投資的項(xiàng)目，國家發(fā)改委核定概算且安排全部投資的中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目，國家發(fā)改委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補(bǔ)。

《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的通知》（發(fā)改投資〔2009〕1550號(hào)）規(guī)定：

依現(xiàn)行規(guī)定由國家發(fā)展改革委核定批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)概算的中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，在建設(shè)過程中由于價(jià)格上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因?qū)е略鷱?fù)概算不能滿足工程實(shí)際需要的，應(yīng)向國家發(fā)展改革委申請調(diào)整概算。凡概算調(diào)增幅度超過原批復(fù)概算10%及以上的，國家發(fā)展改革委原則上先商請審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，待審計(jì)結(jié)束后，再視具體情況進(jìn)行概算調(diào)整。

在省一級政府里，也有類似的規(guī)定：

如《河北省省級預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》省級預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，是指使用省級預(yù)算內(nèi)資金建設(shè)的省本級(包括省直部門及其派出機(jī)構(gòu)、垂直管理單位、所屬事業(yè)單位)非經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。省發(fā)展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補(bǔ)，如超概算，由項(xiàng)目主管部門自行核定調(diào)整并處理。如確需進(jìn)行概算調(diào)整的，向省發(fā)展改革委申請概算調(diào)增幅度超過原核定概算百分之十及以上的，省發(fā)展改革委原則上先商請審計(jì)機(jī)關(guān)列入審計(jì)計(jì)劃進(jìn)行審計(jì)。

在部門的管理規(guī)定里也有相似的規(guī)定：

《公路建設(shè)項(xiàng)目可行性究報(bào)告編制辦法(交規(guī)劃發(fā)[2010]178號(hào))》的第七條有明確的規(guī)定?！肮こ炭尚行匝芯侩A段投資估算與初步設(shè)計(jì)概算之差，應(yīng)控制在投資估算的10%以內(nèi)”。

概算是在項(xiàng)目報(bào)發(fā)改委審批之前的，各級政府根據(jù)概算做出預(yù)算，如果項(xiàng)目實(shí)施過程中可能超概算，按發(fā)改委的要求是要重新申請調(diào)整的。但由于各種原因，項(xiàng)目的業(yè)主一方，暫時(shí)沒有獲得調(diào)整概算的批復(fù)，那施工企業(yè)一方，可不可以按增加后的工程款向業(yè)主主張付款，當(dāng)然前提是按施工合同約定調(diào)價(jià)是有合同依據(jù)的。

概算是發(fā)改委對項(xiàng)目進(jìn)行投資金額管理的一種行政管理手段，只能約束使用政府預(yù)算內(nèi)資金的業(yè)主一方，不具有約束施工企業(yè)，及不具有約束雙方之間施工合同的效力。概算未獲得批準(zhǔn)，不影響施工合同結(jié)算及付款。業(yè)主一方按概算管理規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任，但也不能影響施工合同的結(jié)算。

《中華人民共和國預(yù)算法》第十三條規(guī)定：各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

所以，如果當(dāng)時(shí)概算列少了，相應(yīng)的財(cái)政的預(yù)算也列少了，可能政府就沒有安排資金支付。在調(diào)整概算的同時(shí)，還要政府調(diào)整預(yù)算，在下一財(cái)政年度安排資金才能支付。但即使如此，概算和預(yù)算的不足，也不能影響工程價(jià)款的調(diào)整。

上述情況是直接使用政府預(yù)算內(nèi)資金的項(xiàng)目，在PPP中，因?yàn)楦顿M(fèi)方式的不同，應(yīng)該分不同情況。

如果是完全政府付費(fèi)，或部分政府付費(fèi)，雖然付費(fèi)并沒有列入當(dāng)年的政府預(yù)算，但實(shí)質(zhì)仍是使用政府的資金，應(yīng)該按政府直接投資管理。如果是使用者付費(fèi)，作者個(gè)人理解，可以不受概算和預(yù)算管理的約束。

但無論哪種付費(fèi)模式，概算管理都是行政管理手段，未重新報(bào)批調(diào)整，也不影響PPP項(xiàng)目的投資總額、投資回報(bào)或工程款的結(jié)算。政府方也不能以超過概算而不向社會(huì)資本方支付PPP項(xiàng)目的回報(bào)。但預(yù)算是強(qiáng)制性的關(guān)于政府支出資金的管理，雖然也是行政性管理，但決定了政府有沒有資金來源，所以，如果項(xiàng)目的支付超出了政府的預(yù)算，還是要列入下年度預(yù)算才能支付。

拓展閱讀：“五算”
一個(gè)項(xiàng)目，從籌建到完工交付使用，至少要經(jīng)過五次造價(jià)，在不同階段的計(jì)算造價(jià)，你知道有什么作用？有什么區(qū)別嗎？

1、估算，發(fā)生在項(xiàng)目建議書和可行性研究階段，編制依據(jù)是規(guī)劃方案或者是初步設(shè)計(jì)方案，主要用于項(xiàng)目投資規(guī)模和融資方案做選擇，允許誤差率一般在±10%~±30%，計(jì)算的是所有的費(fèi)用。

2、概算，發(fā)生在初步設(shè)計(jì)或者是擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)階段，編制依據(jù)是初步設(shè)計(jì)圖，概算指標(biāo)、概算定額、執(zhí)行標(biāo)，主要用于項(xiàng)目決策、批復(fù)，允許誤差率一般在±5%~±10%，計(jì)算的是總投資費(fèi)用

3、預(yù)算，發(fā)生在施工圖設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段，編制依據(jù)是施工圖、清單、定額、規(guī)范，主要使用于預(yù)算造價(jià)、招標(biāo)控制價(jià)、合同價(jià)，允許誤差在±3%以內(nèi)，計(jì)算的是建安工程造價(jià)費(fèi)用。

4、是結(jié)算，發(fā)生在竣工驗(yàn)收階段，編制依據(jù)是竣工圖、合同、投標(biāo)清單、報(bào)價(jià)以及結(jié)算資料，主要用于承發(fā)包方造價(jià)的確定，也是決算的重要組成部分，允許誤差在±1%以內(nèi)，計(jì)算的是建安工程造價(jià)費(fèi)用。

5、是決算，發(fā)生在交付使用和投資轉(zhuǎn)互階段，編制依據(jù)是結(jié)算價(jià)與其他的財(cái)務(wù)費(fèi)用，主要用于辦理交付使用和資產(chǎn)投產(chǎn)股，是整個(gè)項(xiàng)目從籌建到竣工投產(chǎn)實(shí)際花費(fèi)的財(cái)務(wù)匯總。