PP是Public—Private—Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn)，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”伙伴合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

一、相關(guān)評審的政策依據(jù)

從目前的政策看，PPP實(shí)施方案的評審，沒有明確的規(guī)范；而對于物有所值評價和財政承受能力論證做了明確的規(guī)定。在財金〔2014〕113號《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中規(guī)定，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項目實(shí)施方案，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)報政府審核。其中，財政部以財金[2015]167號和財金[2015]21號分別做出了物有所值評價和財政承受能力論證的指引。

在物有所值評價方面，規(guī)定財政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門共同做好物有所值評價工作，并積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量；在財政承受能力論證方面，各級財政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作，財政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作，必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。

二、實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的關(guān)系

從目前的實(shí)際操作看，在各地也已出臺的實(shí)施方案模板中，往往在涉及項目可行性必要性部分，需要談到項目物有所值評價、財政承受能力論證的結(jié)論。而項目物有所值評價、財政承受能力論證則本身則是依據(jù)實(shí)施方案做出。同時，在做物有所值評價時，涉及PPP值的計算時，PPP值可等同于PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關(guān)規(guī)定測算。

三、實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的評審操作現(xiàn)狀

目前各地各級對于這三個文件的評審，采取了不同的操作方式，主要是以下幾種方式：

（一）單項物有所值定性專家評審制：

即財政部門會同行業(yè)主管部門（或項目識別確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)，下同）組織對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出的物有所值定性評價文案進(jìn)行專家評審，定量評價及綜合文本直接由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出，財政承受能力論證由財政部門自行或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出，實(shí)施方案直接由政府以某種會議形式（如行政首長辦公會、常委會、PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會等）審核；

（二）物有所值定性定量評審制

財政部門會同主管部門組織對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出的物有所值定性評價、定量評價及綜合文本進(jìn)行評審，財政承受能力論證由財政部門自行或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出，實(shí)施方案直接由政府以某種會議形式（如行政首長辦公會、常委會、PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會等）審核；

（三）實(shí)施方案、物有所值專家評審制

主管部門組織專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)擬訂實(shí)施方案，并送財政部門審核修訂后，由主管部門或財政部門聯(lián)合組織專家評審；財政部門會同主管部門組織對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出的物有所值定性評價、定量評價及綜合文本進(jìn)行評審，財政承受能力論證由財政部門自行或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出，實(shí)施方案再由政府以某種會議形式（如行政首長辦公會、常委會、PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會等）審核；

（四）全面專業(yè)評審制

專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證，財政部門會同主管部門及相關(guān)單位（如擬出資機(jī)構(gòu)、其他政府相關(guān)部門）對實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證組織專家進(jìn)行聯(lián)合審核，再連同審核結(jié)論一并交政府審核；

（五）其他方式

還有的地方進(jìn)行物有所值定性評價書面評審等方式。當(dāng)然，還有很多政府直接由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證后，由主管部門和財政部門分別直接發(fā)文批準(zhǔn)等等。

四、實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證評審的操作建議

（一）評審內(nèi)容

雖然目前并沒有實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證評審的操作文件，但是鑒于前述的評審依據(jù)以及相互關(guān)系，并結(jié)合現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的實(shí)際能力、咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)現(xiàn)狀等因素，尤其是規(guī)范PPP項目的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)該對實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價、財政承受能力論證全部進(jìn)行審核。評審以對實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價、財政承受能力論證進(jìn)行聯(lián)合評審為宜。

（二）評審組織及流程

1.審核方式和職責(zé)

審核應(yīng)該包括專家審核和行政審核兩項內(nèi)容，專家審核作為行政審核的參考依據(jù)。

專家對評審結(jié)論負(fù)有專業(yè)審核責(zé)任，行政部門對評審結(jié)論負(fù)有行政決策責(zé)任。

2.專家審核

（1）評審準(zhǔn)備

①文案（含資料、政策依據(jù)、打分標(biāo)準(zhǔn)等等，以下所稱文案同）準(zhǔn)備

由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價文案準(zhǔn)備，財政部門準(zhǔn)備財政承受能力論證文案準(zhǔn)備。兩者均也可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備。

②專家選取

由當(dāng)?shù)豍PP領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)機(jī)構(gòu)，選取經(jīng)濟(jì)（財政、資產(chǎn)評估【涉及存量】、會計、金融等專業(yè)）、行業(yè)（項目所屬行業(yè)、PPP行業(yè)兩方面）、相關(guān)規(guī)劃設(shè)計環(huán)境建設(shè)工程技術(shù)和項目管理（如有新建改擴(kuò)建等）、法律等方面的專家。為保證全面覆蓋，以不低于7人單數(shù)為宜。

對于現(xiàn)場專家，實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證可以由全部專家參與評審。同時，由于財政承受能力論證的特殊性，也可以單獨(dú)對財政承受能力論證設(shè)置經(jīng)濟(jì)、法律專家（亦選取單數(shù)）評審。

為切實(shí)保證專家隊伍建設(shè)，各地以當(dāng)?shù)豍PP領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，建立與PPP相關(guān)的專家?guī)?，明確相關(guān)制度并進(jìn)行規(guī)范動態(tài)管理。

（2）評審

①召開評審預(yù)備會議，發(fā)放評審資料，解答評審專家疑問

②對實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證進(jìn)行評審

評審依據(jù)相關(guān)依據(jù)和表格，對物有所值定性評價實(shí)行打分制，對實(shí)施方案、物有所值定量評價、財政承受能力論證實(shí)行票決制。

根據(jù)以上結(jié)果，集中或分別得出通過或不通過的評審結(jié)論。同時，對評委提出的修改意見，也做出評審結(jié)論，存在重大修改意見的，修訂后可以采取二次評審。

（3）其他相關(guān)工作

評審提出意見的修改、相關(guān)信息的報送等工作，由評審準(zhǔn)備的相關(guān)單位負(fù)責(zé)完成。

3.行政審核

（1）評審準(zhǔn)備

由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價文案準(zhǔn)備，財政部門準(zhǔn)備財政承受能力論證文案準(zhǔn)備。兩者均也可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備。

（2）評審

物有所值評價由行業(yè)主管部門和財政部門按照聯(lián)合發(fā)文的程序（或依據(jù)各自專門制訂PPP物有所值審核的規(guī)定）進(jìn)行審核，并聯(lián)合行批復(fù)文件。

財政承受能力論證由財政部門按照內(nèi)部發(fā)文審核程序（或依據(jù)財政部門專門制訂PPP財政承受能力論證審核的規(guī)定）進(jìn)行審核，并自行發(fā)布批復(fù)文件。

PPP領(lǐng)導(dǎo)小組擬訂實(shí)施方案審批制度并報當(dāng)?shù)卣畬徟l(fā)布，依其規(guī)定，實(shí)施方案由PPP領(lǐng)導(dǎo)小組報請當(dāng)?shù)卣姓组L辦公室或相應(yīng)機(jī)構(gòu)審批，政府組織項目涉及的部門聯(lián)合審批，并發(fā)布批復(fù)文件。

（3）其他相關(guān)工作

同專家審核一樣，評審提出意見的修改、相關(guān)信息的報送等工作，由評審準(zhǔn)備的相關(guān)單位負(fù)責(zé)完成。