行業(yè)資訊
ppp模式兩評一案指的什么?
PP是Public—Private—Partnership的縮寫,指政府Public與私人Private之間,基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn),達(dá)成特許權(quán)協(xié)議,形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”伙伴合作關(guān)系,PPP優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動預(yù)期更為有利的結(jié)果:政府的財政支出更少,企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。
一、相關(guān)評審的政策依據(jù)
從目前的政策看,PPP實(shí)施方案的評審,沒有明確的規(guī)范;而對于物有所值評價和財政承受能力論證做了明確的規(guī)定。在財金〔2014〕113號《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》中規(guī)定,項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項目實(shí)施方案,財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證,通過驗證的,由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)報政府審核。其中,財政部以財金[2015]167號和財金[2015]21號分別做出了物有所值評價和財政承受能力論證的指引。
在物有所值評價方面,規(guī)定財政部門(或PPP中心)應(yīng)會同行業(yè)主管部門共同做好物有所值評價工作,并積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量;在財政承受能力論證方面,各級財政部門(或PPP中心)負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作,財政部門(或PPP中心)應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門,共同開展PPP項目財政承受能力論證工作,必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。
二、實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的關(guān)系
從目前的實(shí)際操作看,在各地也已出臺的實(shí)施方案模板中,往往在涉及項目可行性必要性部分,需要談到項目物有所值評價、財政承受能力論證的結(jié)論。而項目物有所值評價、財政承受能力論證則本身則是依據(jù)實(shí)施方案做出。同時,在做物有所值評價時,涉及PPP值的計算時,PPP值可等同于PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值,參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)及有關(guān)規(guī)定測算。
三、實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的評審操作現(xiàn)狀
目前各地各級對于這三個文件的評審,采取了不同的操作方式,主要是以下幾種方式:
(一)單項物有所值定性專家評審制:
即財政部門會同行業(yè)主管部門(或項目識別確定的實(shí)施機(jī)構(gòu),下同)組織對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出的物有所值定性評價文案進(jìn)行專家評審,定量評價及綜合文本直接由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出,財政承受能力論證由財政部門自行或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出,實(shí)施方案直接由政府以某種會議形式(如行政首長辦公會、常委會、PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會等)審核;
(二)物有所值定性定量評審制
財政部門會同主管部門組織對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出的物有所值定性評價、定量評價及綜合文本進(jìn)行評審,財政承受能力論證由財政部門自行或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出,實(shí)施方案直接由政府以某種會議形式(如行政首長辦公會、常委會、PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會等)審核;
(三)實(shí)施方案、物有所值專家評審制
主管部門組織專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)擬訂實(shí)施方案,并送財政部門審核修訂后,由主管部門或財政部門聯(lián)合組織專家評審;財政部門會同主管部門組織對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出的物有所值定性評價、定量評價及綜合文本進(jìn)行評審,財政承受能力論證由財政部門自行或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出,實(shí)施方案再由政府以某種會議形式(如行政首長辦公會、常委會、PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會等)審核;
(四)全面專業(yè)評審制
專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證,財政部門會同主管部門及相關(guān)單位(如擬出資機(jī)構(gòu)、其他政府相關(guān)部門)對實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證組織專家進(jìn)行聯(lián)合審核,再連同審核結(jié)論一并交政府審核;
(五)其他方式
還有的地方進(jìn)行物有所值定性評價書面評審等方式。當(dāng)然,還有很多政府直接由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做出實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證后,由主管部門和財政部門分別直接發(fā)文批準(zhǔn)等等。
四、實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證評審的操作建議
(一)評審內(nèi)容
雖然目前并沒有實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證評審的操作文件,但是鑒于前述的評審依據(jù)以及相互關(guān)系,并結(jié)合現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的實(shí)際能力、咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)現(xiàn)狀等因素,尤其是規(guī)范PPP項目的現(xiàn)實(shí)需要,應(yīng)該對實(shí)施方案、物有所值(定性、定量)評價、財政承受能力論證全部進(jìn)行審核。評審以對實(shí)施方案、物有所值(定性、定量)評價、財政承受能力論證進(jìn)行聯(lián)合評審為宜。
(二)評審組織及流程
1.審核方式和職責(zé)
審核應(yīng)該包括專家審核和行政審核兩項內(nèi)容,專家審核作為行政審核的參考依據(jù)。
專家對評審結(jié)論負(fù)有專業(yè)審核責(zé)任,行政部門對評審結(jié)論負(fù)有行政決策責(zé)任。
2.專家審核
(1)評審準(zhǔn)備
①文案(含資料、政策依據(jù)、打分標(biāo)準(zhǔn)等等,以下所稱文案同)準(zhǔn)備
由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施方案、物有所值(定性、定量)評價文案準(zhǔn)備,財政部門準(zhǔn)備財政承受能力論證文案準(zhǔn)備。兩者均也可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備。
②專家選取
由當(dāng)?shù)豍PP領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)機(jī)構(gòu),選取經(jīng)濟(jì)(財政、資產(chǎn)評估【涉及存量】、會計、金融等專業(yè))、行業(yè)(項目所屬行業(yè)、PPP行業(yè)兩方面)、相關(guān)規(guī)劃設(shè)計環(huán)境建設(shè)工程技術(shù)和項目管理(如有新建改擴(kuò)建等)、法律等方面的專家。為保證全面覆蓋,以不低于7人單數(shù)為宜。
對于現(xiàn)場專家,實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證可以由全部專家參與評審。同時,由于財政承受能力論證的特殊性,也可以單獨(dú)對財政承受能力論證設(shè)置經(jīng)濟(jì)、法律專家(亦選取單數(shù))評審。
為切實(shí)保證專家隊伍建設(shè),各地以當(dāng)?shù)豍PP領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)機(jī)構(gòu)主導(dǎo),建立與PPP相關(guān)的專家?guī)?,明確相關(guān)制度并進(jìn)行規(guī)范動態(tài)管理。
(2)評審
①召開評審預(yù)備會議,發(fā)放評審資料,解答評審專家疑問
②對實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證進(jìn)行評審
評審依據(jù)相關(guān)依據(jù)和表格,對物有所值定性評價實(shí)行打分制,對實(shí)施方案、物有所值定量評價、財政承受能力論證實(shí)行票決制。
根據(jù)以上結(jié)果,集中或分別得出通過或不通過的評審結(jié)論。同時,對評委提出的修改意見,也做出評審結(jié)論,存在重大修改意見的,修訂后可以采取二次評審。
(3)其他相關(guān)工作
評審提出意見的修改、相關(guān)信息的報送等工作,由評審準(zhǔn)備的相關(guān)單位負(fù)責(zé)完成。
3.行政審核
(1)評審準(zhǔn)備
由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施方案、物有所值(定性、定量)評價文案準(zhǔn)備,財政部門準(zhǔn)備財政承受能力論證文案準(zhǔn)備。兩者均也可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備。
(2)評審
物有所值評價由行業(yè)主管部門和財政部門按照聯(lián)合發(fā)文的程序(或依據(jù)各自專門制訂PPP物有所值審核的規(guī)定)進(jìn)行審核,并聯(lián)合行批復(fù)文件。
財政承受能力論證由財政部門按照內(nèi)部發(fā)文審核程序(或依據(jù)財政部門專門制訂PPP財政承受能力論證審核的規(guī)定)進(jìn)行審核,并自行發(fā)布批復(fù)文件。
PPP領(lǐng)導(dǎo)小組擬訂實(shí)施方案審批制度并報當(dāng)?shù)卣畬徟l(fā)布,依其規(guī)定,實(shí)施方案由PPP領(lǐng)導(dǎo)小組報請當(dāng)?shù)卣姓组L辦公室或相應(yīng)機(jī)構(gòu)審批,政府組織項目涉及的部門聯(lián)合審批,并發(fā)布批復(fù)文件。
(3)其他相關(guān)工作
同專家審核一樣,評審提出意見的修改、相關(guān)信息的報送等工作,由評審準(zhǔn)備的相關(guān)單位負(fù)責(zé)完成。
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