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市級(jí)國土空間總體規(guī)劃城市設(shè)計(jì)解讀
導(dǎo)讀
在自然資源部《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，明確總體城市設(shè)計(jì)為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，將城市設(shè)計(jì)貫穿國土空間規(guī)劃建設(shè)管理全過程。在指南指導(dǎo)下，城市設(shè)計(jì)從定位到實(shí)施等規(guī)劃建設(shè)管理均面臨著一系列新的認(rèn)知和挑戰(zhàn)。準(zhǔn)確把握以提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值為目標(biāo)，將城市設(shè)計(jì)貫穿市級(jí)國土空間總體規(guī)劃全過程，突出城市設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性、差異性和引導(dǎo)性，對(duì)編制以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃進(jìn)行了思考和探索，以期為這項(xiàng)重要工作的順利推進(jìn)提供參考。
內(nèi)容來源：中國國土空間規(guī)劃
原標(biāo)題：《將城市設(shè)計(jì)貫穿于市級(jí)國土空間總體規(guī)劃全過程——市級(jí)國土空間總體規(guī)劃城市設(shè)計(jì)解讀》
作者：
李 汶，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 詳規(guī)一所主任工程師
徐 剛，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 副總規(guī)劃師,總工辦主任,詳細(xì)規(guī)劃研究中心副主任
2019年5月中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確建立“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系。2020年9月《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱指南）發(fā)布，此次指南明確堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，塑造高品質(zhì)城鄉(xiāng)人居環(huán)境，提高國土空間的舒適性、藝術(shù)性，提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值為目標(biāo)，明確總體城市設(shè)計(jì)為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，城市設(shè)計(jì)回歸政策屬性，將城市設(shè)計(jì)貫穿國土空間規(guī)劃建設(shè)管理全過程。
新時(shí)期市級(jí)國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱市級(jí)總規(guī)）編制工作是市級(jí)空間發(fā)展藍(lán)圖和戰(zhàn)略部署，是市級(jí)政府空間治理的重要抓手。從內(nèi)涵上看，城市設(shè)計(jì)是營造美好人居環(huán)境和宜人空間場所的重要理念與積極方法，是促進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。在指南指導(dǎo)下，城市設(shè)計(jì)從定位到實(shí)施等規(guī)劃建設(shè)管理均面臨著一系列新的認(rèn)知和挑戰(zhàn)。根據(jù)指南，結(jié)合相關(guān)實(shí)踐，筆者對(duì)認(rèn)為需準(zhǔn)確把握以提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值為目標(biāo)，將城市設(shè)計(jì)貫穿市級(jí)總規(guī)全過程，把握城市設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性、差異性、引導(dǎo)性和政策性，對(duì)編制以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃進(jìn)行了思考和探索，以期為這項(xiàng)重要工作的順利推進(jìn)提供參考。
01突出協(xié)調(diào)性，協(xié)調(diào)各類空間資源
統(tǒng)籌整體空間關(guān)系
在我國生態(tài)文明建設(shè)總體背景下，從空間邏輯變化的角度上，國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，在國土這個(gè)空間邏輯下，基于人與自然和諧共生的原則，研究生產(chǎn)、生活、生態(tài)的總體功能關(guān)系。從規(guī)劃管控變化的角度上，強(qiáng)調(diào)“城”、“鄉(xiāng)”并重，協(xié)調(diào)全域“建設(shè)空間+非建設(shè)空間”的空間資源。運(yùn)用城市設(shè)計(jì)，在市級(jí)總規(guī)不同層面上，協(xié)調(diào)人居環(huán)境建設(shè)與山水林田湖草自然的整體空間關(guān)系、協(xié)調(diào)“城”、“鄉(xiāng)”關(guān)系，協(xié)調(diào)各類空間資源的統(tǒng)籌與布局。
指南明確市級(jí)總規(guī)包含市域和中心城區(qū)兩個(gè)層次，兩個(gè)層次統(tǒng)籌各類空間資源的重點(diǎn)不同，與之相對(duì)應(yīng)的在兩個(gè)層次統(tǒng)籌整體空間關(guān)系各有側(cè)重。在市域?qū)用孢\(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草的整體空間關(guān)系，協(xié)調(diào)“城”、“鄉(xiāng)”關(guān)系，對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間進(jìn)行全域全要素整體統(tǒng)籌，強(qiáng)化市域整體空間秩序。在中心城區(qū)層面運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法，整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各類空間資源的布局與利用，細(xì)化土地使用和空間布局，側(cè)重功能完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)市域和中心城區(qū)在開敞空間系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)性綠地、城鄉(xiāng)綠道、各類歷史文化保護(hù)線、文化廊道等重要管控要素的系統(tǒng)傳導(dǎo)和銜接，優(yōu)化保護(hù)開發(fā)的約束性條件和管控邊界，并提出控制要求。此外，在區(qū)域?qū)用孢\(yùn)用城市設(shè)計(jì)思維，有序協(xié)調(diào)人居環(huán)境建設(shè)與自然生態(tài)、歷史人文資源之間的關(guān)系，明確自然與人文資源管控底線，凸顯區(qū)域空間特色，為區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐。
02突出差異性，研判地方特色資源
因地制宜地彰顯特色空間
立足本地自然、歷史人文和建設(shè)現(xiàn)狀，尊重地域特點(diǎn)，結(jié)合時(shí)代特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，彰顯地方特色空間。運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜開展規(guī)劃編制工作，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的市域國土空間格局和空間形態(tài)。
對(duì)全域全要素特色資源進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估。對(duì)市域自然山水、歷史文化、民族特色和都市發(fā)展等資源進(jìn)行評(píng)估與研究，協(xié)同區(qū)域文化廊道、國家公園體系，突出山、海、平原等地理和自然特色，體現(xiàn)歷史人文、地方民族特色。根據(jù)地方特色資源稟賦，結(jié)合上位規(guī)劃、市域性質(zhì)、發(fā)展定位、功能布局、制約條件和公眾意愿等，從區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高度確定市域整體特色定位，在市級(jí)總規(guī)中因地制宜突出地方特色和差異性，彰顯國土空間特色。
03突出引導(dǎo)性，加強(qiáng)空間秩序引導(dǎo)
形成城鄉(xiāng)不同地區(qū)的分類設(shè)計(jì)指引
協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草的整體空間關(guān)系，促進(jìn)自然景觀與人工建設(shè)和諧共生。注重城鄉(xiāng)空間特色差異性，分類體現(xiàn)城市的繁榮繁華、鎮(zhèn)的舒適寧靜和鄉(xiāng)村的自然質(zhì)樸，形成豐富的城鄉(xiāng)景觀體系和空間形態(tài)。運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法，加強(qiáng)研究城市開敞空間系統(tǒng)、重要廊道和節(jié)點(diǎn)、天際輪廓線等空間秩序引導(dǎo)方案，提高國土空間的舒適性、藝術(shù)性。
指南針對(duì)“歷史文化資源-全域山水人文格局-空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區(qū)-鄉(xiāng)村地區(qū)”四類分區(qū)，根據(jù)四類分區(qū)的特點(diǎn)和發(fā)展目標(biāo)，有針對(duì)性地提出管控重點(diǎn)，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)采用相應(yīng)的管控方法，形成覆蓋城鄉(xiāng)不同地區(qū)的分類設(shè)計(jì)指引，同時(shí)結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)一步深化空間形態(tài)管控要素和管控方法，加強(qiáng)空間秩序引導(dǎo)，為優(yōu)化空間形態(tài)提供技術(shù)支撐和優(yōu)化。
歷史文化資源方面統(tǒng)籌劃定各類保護(hù)線、明確整體保護(hù)和促進(jìn)活化利用的空間要求。以“加強(qiáng)自然和歷史文化資源的保護(hù)”為目標(biāo)，統(tǒng)籌劃定各類歷史文化保護(hù)線，保護(hù)歷史性城市景觀和文化景觀，針對(duì)歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護(hù)和促進(jìn)活化利用的空間要求。
全域山水人文格局則重點(diǎn)對(duì)“城市特色景觀地區(qū)”提出管控要求，管控的方式在指南中未做統(tǒng)一約定。在市級(jí)總規(guī)中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厝蛏剿宋母窬謱?duì)濱水地區(qū)、山麓地區(qū)等城市特色景觀地區(qū)提出有針對(duì)性的管控要求。
對(duì)重點(diǎn)管控地區(qū)的空間形態(tài)管控，指南主要以指標(biāo)類、要素類兩類進(jìn)行管控。指南中對(duì)“明確空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區(qū)”，提出高度、風(fēng)貌和天際線等空間形態(tài)控制要求，提出開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)和容積率、密度等控制指標(biāo)，明確有景觀價(jià)值的制高點(diǎn)、山水軸線和視線通廊等。此外，對(duì)重點(diǎn)管控地區(qū)明確嚴(yán)格控制新建超高層建筑的約束性底線。
對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)則依據(jù)分類提出特色保護(hù)和風(fēng)貌的管控，并首次對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)提出高度控制的形態(tài)管控要求。在市級(jí)總規(guī)中應(yīng)研究鄉(xiāng)村地區(qū)的分類，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，?ldquo;營造體現(xiàn)地域特色的田園風(fēng)光”為目標(biāo)，發(fā)揮田野的生態(tài)、景觀和空間間隔作用，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)分類提出特色保護(hù)、風(fēng)貌塑造和高度控制等形態(tài)管控要求。
表格1 四類分區(qū)發(fā)展目標(biāo)及管控方式對(duì)比
04突出全過程
落實(shí)市級(jí)總規(guī)指導(dǎo)約束
強(qiáng)化各類規(guī)劃銜接和編督管銜接
國土空間規(guī)劃按層級(jí)和內(nèi)容分為“五級(jí)三類”。其中，國家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。“三類”規(guī)劃類型中的總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃的綜合性。指南中明確市級(jí)總規(guī)落實(shí)和深化上位規(guī)劃要求，同時(shí)為編制下位國土空間總規(guī)、詳規(guī)和專項(xiàng)等各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制提供基本依據(jù)。因此，在市級(jí)總規(guī)中既強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性又兼顧實(shí)施性的需求，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法，落實(shí)市級(jí)總規(guī)指導(dǎo)約束，強(qiáng)化各類規(guī)劃銜接和編督管銜接，保障規(guī)劃有效實(shí)施。
根據(jù)指南，解讀城市設(shè)計(jì)在“三類”規(guī)劃層次中的規(guī)劃重點(diǎn)，在總規(guī)層面運(yùn)用城市設(shè)計(jì)手段，改進(jìn)規(guī)劃方法，協(xié)調(diào)各類空間資源、統(tǒng)籌整體空間關(guān)系；研判地方特色資源，因地制宜地彰顯特色空間；加強(qiáng)空間秩序引導(dǎo)，形成城鄉(xiāng)不同地區(qū)的分類設(shè)計(jì)指引，優(yōu)化開發(fā)保護(hù)的約束性條件和管控邊界，為市級(jí)總規(guī)的發(fā)展目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)、底線約束等內(nèi)容提供技術(shù)支撐和優(yōu)化建議。在總規(guī)層面結(jié)合規(guī)劃編制單元，加強(qiáng)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的指引和傳導(dǎo)。在詳細(xì)規(guī)劃層面應(yīng)落實(shí)市級(jí)總規(guī)對(duì)國土空間的安排，研究用地布局、功能組織、開發(fā)強(qiáng)度等具體管控內(nèi)容。例如，在指南中對(duì)“空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區(qū)”提出用“容積率、密度、高度”等指標(biāo)進(jìn)行空間形態(tài)管控，建議在總規(guī)層面劃定管控分區(qū)和管控原則，結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃深化空間形態(tài)研究，提煉管控要素和管控方法，為市級(jí)總規(guī)提供技術(shù)支撐和優(yōu)化。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃則應(yīng)在市級(jí)總規(guī)的指導(dǎo)約束下編制，落實(shí)相關(guān)約束性指標(biāo)。
表格2 “三類”規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)對(duì)比
05突出政策性，協(xié)調(diào)地方多方利益
發(fā)揮規(guī)劃空間治理作用
指南指出“市級(jí)總規(guī)是城市空間發(fā)展藍(lán)圖和戰(zhàn)略部署，是城市落實(shí)新發(fā)展理念，實(shí)施高效能空間治理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策”，此次指南的城市設(shè)計(jì)跟以往城市設(shè)計(jì)不同的地方，在于融合了規(guī)劃的政策性。
市級(jí)總規(guī)是市域國土空間保護(hù)開發(fā)利用指導(dǎo)各類行動(dòng)的總綱，多規(guī)合一、統(tǒng)一技術(shù)口徑，為城市高品質(zhì)發(fā)展和高水平生活提供空間載體。從國土空間規(guī)劃改革的內(nèi)涵上，從過去規(guī)劃體系的條塊分割，從各部門制定不同的部門規(guī)劃，到統(tǒng)一為完整的資源底線為保障的國家空間規(guī)劃體系。高品質(zhì)空間載體是城市設(shè)計(jì)發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)施高效能空間治理，最終實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)空間載體的落地，也是城市設(shè)計(jì)從公共空間設(shè)計(jì)到公共政策，從公共政策走向公共管理的過程。
促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策，使得城市設(shè)計(jì)成為協(xié)調(diào)多方利益訴求的平臺(tái)，包含市民對(duì)城市發(fā)展的訴求，也是廣泛凝聚社會(huì)智慧的“城市共識(shí)”。通過國土空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”，堅(jiān)持開門編規(guī)劃，將共謀、共建、共享、共治貫穿規(guī)劃工作全過程，城市設(shè)計(jì)體現(xiàn)了真正的城市共同體。
在具體工作方法上，此次指南指出“突出政策屬性，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合”，創(chuàng)新工作方法尤其是針對(duì)城市更新地區(qū)，基于建設(shè)現(xiàn)狀健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)性地制定規(guī)劃方案和實(shí)施政策措施，提高政府空間管控水平和治理能力，更好發(fā)揮規(guī)劃在空間治理能力現(xiàn)代化中的作用。
06結(jié) 語
堅(jiān)持體現(xiàn)市級(jí)總規(guī)的公共政策屬性，將城市設(shè)計(jì)貫穿于國土空間規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。在國土空間規(guī)劃中運(yùn)用設(shè)計(jì)思維，對(duì)城市空間的功能組織、環(huán)境品質(zhì)和藝術(shù)特色等進(jìn)行設(shè)計(jì)與引導(dǎo)，同時(shí)，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)對(duì)規(guī)劃的支撐作用，通過政策推動(dòng)，借助規(guī)劃傳導(dǎo)，針對(duì)性地制定規(guī)劃方案和實(shí)施政策措施，提高規(guī)劃編制和管理水平，更好發(fā)揮國土空間規(guī)劃在空間治理中的作用，為提升國土空間品質(zhì)做規(guī)劃，為提升國土空間價(jià)值做規(guī)劃。
表格1 四類分區(qū)發(fā)展目標(biāo)及管控方式對(duì)比表格2 “三類”規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)對(duì)比更多相關(guān)信息 還可關(guān)注中鐵城際公眾號(hào)矩陣 掃一掃下方二維碼即可關(guān)注
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