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市級國土空間總體規(guī)劃城市設計解讀
導讀
在自然資源部《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，明確總體城市設計為國土空間規(guī)劃的基礎工作，將城市設計貫穿國土空間規(guī)劃建設管理全過程。在指南指導下，城市設計從定位到實施等規(guī)劃建設管理均面臨著一系列新的認知和挑戰(zhàn)。準確把握以提升國土空間品質和價值為目標，將城市設計貫穿市級國土空間總體規(guī)劃全過程，突出城市設計的協(xié)調(diào)性、差異性和引導性，對編制以高質量發(fā)展為導向的國土空間規(guī)劃進行了思考和探索，以期為這項重要工作的順利推進提供參考。
內(nèi)容來源：中國國土空間規(guī)劃
原標題：《將城市設計貫穿于市級國土空間總體規(guī)劃全過程——市級國土空間總體規(guī)劃城市設計解讀》
作者：
李 汶，清華同衡規(guī)劃設計研究院 詳規(guī)一所主任工程師
徐 剛，清華同衡規(guī)劃設計研究院 副總規(guī)劃師,總工辦主任,詳細規(guī)劃研究中心副主任
2019年5月中共中央 國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。2020年9月《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱指南）發(fā)布，此次指南明確堅持以人民為中心的發(fā)展思想，塑造高品質城鄉(xiāng)人居環(huán)境，提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值為目標，明確總體城市設計為國土空間規(guī)劃的基礎工作，城市設計回歸政策屬性，將城市設計貫穿國土空間規(guī)劃建設管理全過程。
新時期市級國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱市級總規(guī)）編制工作是市級空間發(fā)展藍圖和戰(zhàn)略部署，是市級政府空間治理的重要抓手。從內(nèi)涵上看，城市設計是營造美好人居環(huán)境和宜人空間場所的重要理念與積極方法，是促進國土空間高質量發(fā)展的重要支撐。在指南指導下，城市設計從定位到實施等規(guī)劃建設管理均面臨著一系列新的認知和挑戰(zhàn)。根據(jù)指南，結合相關實踐，筆者對認為需準確把握以提升國土空間品質和價值為目標，將城市設計貫穿市級總規(guī)全過程，把握城市設計的協(xié)調(diào)性、差異性、引導性和政策性，對編制以高質量發(fā)展為導向的國土空間規(guī)劃進行了思考和探索，以期為這項重要工作的順利推進提供參考。
01突出協(xié)調(diào)性，協(xié)調(diào)各類空間資源
統(tǒng)籌整體空間關系
在我國生態(tài)文明建設總體背景下，從空間邏輯變化的角度上，國土空間是生態(tài)文明建設的空間載體，在國土這個空間邏輯下，基于人與自然和諧共生的原則，研究生產(chǎn)、生活、生態(tài)的總體功能關系。從規(guī)劃管控變化的角度上，強調(diào)“城”、“鄉(xiāng)”并重，協(xié)調(diào)全域“建設空間+非建設空間”的空間資源。運用城市設計，在市級總規(guī)不同層面上，協(xié)調(diào)人居環(huán)境建設與山水林田湖草自然的整體空間關系、協(xié)調(diào)“城”、“鄉(xiāng)”關系，協(xié)調(diào)各類空間資源的統(tǒng)籌與布局。
指南明確市級總規(guī)包含市域和中心城區(qū)兩個層次，兩個層次統(tǒng)籌各類空間資源的重點不同，與之相對應的在兩個層次統(tǒng)籌整體空間關系各有側重。在市域層面運用城市設計方法，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草的整體空間關系，協(xié)調(diào)“城”、“鄉(xiāng)”關系，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間進行全域全要素整體統(tǒng)籌，強化市域整體空間秩序。在中心城區(qū)層面運用城市設計方法，整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各類空間資源的布局與利用，細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優(yōu)化。同時，應加強市域和中心城區(qū)在開敞空間系統(tǒng)、結構性綠地、城鄉(xiāng)綠道、各類歷史文化保護線、文化廊道等重要管控要素的系統(tǒng)傳導和銜接，優(yōu)化保護開發(fā)的約束性條件和管控邊界，并提出控制要求。此外，在區(qū)域層面運用城市設計思維，有序協(xié)調(diào)人居環(huán)境建設與自然生態(tài)、歷史人文資源之間的關系，明確自然與人文資源管控底線，凸顯區(qū)域空間特色，為區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐。
02突出差異性，研判地方特色資源
因地制宜地彰顯特色空間
立足本地自然、歷史人文和建設現(xiàn)狀，尊重地域特點，結合時代特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，彰顯地方特色空間。運用城市設計的方法，堅持一切從實際出發(fā)，因地制宜開展規(guī)劃編制工作，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的市域國土空間格局和空間形態(tài)。
對全域全要素特色資源進行識別和評估。對市域自然山水、歷史文化、民族特色和都市發(fā)展等資源進行評估與研究，協(xié)同區(qū)域文化廊道、國家公園體系，突出山、海、平原等地理和自然特色，體現(xiàn)歷史人文、地方民族特色。根據(jù)地方特色資源稟賦，結合上位規(guī)劃、市域性質、發(fā)展定位、功能布局、制約條件和公眾意愿等，從區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高度確定市域整體特色定位，在市級總規(guī)中因地制宜突出地方特色和差異性，彰顯國土空間特色。
03突出引導性，加強空間秩序引導
形成城鄉(xiāng)不同地區(qū)的分類設計指引
協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草的整體空間關系，促進自然景觀與人工建設和諧共生。注重城鄉(xiāng)空間特色差異性，分類體現(xiàn)城市的繁榮繁華、鎮(zhèn)的舒適寧靜和鄉(xiāng)村的自然質樸，形成豐富的城鄉(xiāng)景觀體系和空間形態(tài)。運用城市設計的方法，加強研究城市開敞空間系統(tǒng)、重要廊道和節(jié)點、天際輪廓線等空間秩序引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術性。
指南針對“歷史文化資源-全域山水人文格局-空間形態(tài)重點管控地區(qū)-鄉(xiāng)村地區(qū)”四類分區(qū)，根據(jù)四類分區(qū)的特點和發(fā)展目標，有針對性地提出管控重點，運用城市設計采用相應的管控方法，形成覆蓋城鄉(xiāng)不同地區(qū)的分類設計指引，同時結合詳細規(guī)劃進一步深化空間形態(tài)管控要素和管控方法，加強空間秩序引導，為優(yōu)化空間形態(tài)提供技術支撐和優(yōu)化。
歷史文化資源方面統(tǒng)籌劃定各類保護線、明確整體保護和促進活化利用的空間要求。以“加強自然和歷史文化資源的保護”為目標，統(tǒng)籌劃定各類歷史文化保護線，保護歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進活化利用的空間要求。
全域山水人文格局則重點對“城市特色景觀地區(qū)”提出管控要求，管控的方式在指南中未做統(tǒng)一約定。在市級總規(guī)中應結合當?shù)厝蛏剿宋母窬謱I水地區(qū)、山麓地區(qū)等城市特色景觀地區(qū)提出有針對性的管控要求。
對重點管控地區(qū)的空間形態(tài)管控，指南主要以指標類、要素類兩類進行管控。指南中對“明確空間形態(tài)重點管控地區(qū)”，提出高度、風貌和天際線等空間形態(tài)控制要求，提出開發(fā)強度分區(qū)和容積率、密度等控制指標，明確有景觀價值的制高點、山水軸線和視線通廊等。此外，對重點管控地區(qū)明確嚴格控制新建超高層建筑的約束性底線。
對鄉(xiāng)村地區(qū)則依據(jù)分類提出特色保護和風貌的管控，并首次對鄉(xiāng)村地區(qū)提出高度控制的形態(tài)管控要求。在市級總規(guī)中應研究鄉(xiāng)村地區(qū)的分類，結合當?shù)靥厣?，?ldquo;營造體現(xiàn)地域特色的田園風光”為目標，發(fā)揮田野的生態(tài)、景觀和空間間隔作用，對鄉(xiāng)村地區(qū)分類提出特色保護、風貌塑造和高度控制等形態(tài)管控要求。
表格1 四類分區(qū)發(fā)展目標及管控方式對比
04突出全過程
落實市級總規(guī)指導約束
強化各類規(guī)劃銜接和編督管銜接
國土空間規(guī)劃按層級和內(nèi)容分為“五級三類”。其中，國家級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側重實施性。“三類”規(guī)劃類型中的總體規(guī)劃強調(diào)的是規(guī)劃的綜合性。指南中明確市級總規(guī)落實和深化上位規(guī)劃要求，同時為編制下位國土空間總規(guī)、詳規(guī)和專項等各類開發(fā)保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據(jù)。因此，在市級總規(guī)中既強調(diào)規(guī)劃的綜合性又兼顧實施性的需求，運用城市設計的方法，落實市級總規(guī)指導約束，強化各類規(guī)劃銜接和編督管銜接，保障規(guī)劃有效實施。
根據(jù)指南，解讀城市設計在“三類”規(guī)劃層次中的規(guī)劃重點，在總規(guī)層面運用城市設計手段，改進規(guī)劃方法，協(xié)調(diào)各類空間資源、統(tǒng)籌整體空間關系；研判地方特色資源，因地制宜地彰顯特色空間；加強空間秩序引導，形成城鄉(xiāng)不同地區(qū)的分類設計指引，優(yōu)化開發(fā)保護的約束性條件和管控邊界，為市級總規(guī)的發(fā)展目標、空間結構、底線約束等內(nèi)容提供技術支撐和優(yōu)化建議。在總規(guī)層面結合規(guī)劃編制單元，加強對詳細規(guī)劃的指引和傳導。在詳細規(guī)劃層面應落實市級總規(guī)對國土空間的安排，研究用地布局、功能組織、開發(fā)強度等具體管控內(nèi)容。例如，在指南中對“空間形態(tài)重點管控地區(qū)”提出用“容積率、密度、高度”等指標進行空間形態(tài)管控，建議在總規(guī)層面劃定管控分區(qū)和管控原則，結合詳細規(guī)劃深化空間形態(tài)研究，提煉管控要素和管控方法，為市級總規(guī)提供技術支撐和優(yōu)化。相關專項規(guī)劃則應在市級總規(guī)的指導約束下編制，落實相關約束性指標。
表格2 “三類”規(guī)劃中的城市設計對比
05突出政策性，協(xié)調(diào)地方多方利益
發(fā)揮規(guī)劃空間治理作用
指南指出“市級總規(guī)是城市空間發(fā)展藍圖和戰(zhàn)略部署，是城市落實新發(fā)展理念，實施高效能空間治理，促進高質量發(fā)展和高品質生活的空間政策”，此次指南的城市設計跟以往城市設計不同的地方，在于融合了規(guī)劃的政策性。
市級總規(guī)是市域國土空間保護開發(fā)利用指導各類行動的總綱，多規(guī)合一、統(tǒng)一技術口徑，為城市高品質發(fā)展和高水平生活提供空間載體。從國土空間規(guī)劃改革的內(nèi)涵上，從過去規(guī)劃體系的條塊分割，從各部門制定不同的部門規(guī)劃，到統(tǒng)一為完整的資源底線為保障的國家空間規(guī)劃體系。高品質空間載體是城市設計發(fā)展的目標，實施高效能空間治理，最終實現(xiàn)高品質空間載體的落地，也是城市設計從公共空間設計到公共政策，從公共政策走向公共管理的過程。
促進高質量發(fā)展和高品質生活的空間政策，使得城市設計成為協(xié)調(diào)多方利益訴求的平臺，包含市民對城市發(fā)展的訴求，也是廣泛凝聚社會智慧的“城市共識”。通過國土空間規(guī)劃的“一張藍圖”，堅持開門編規(guī)劃，將共謀、共建、共享、共治貫穿規(guī)劃工作全過程，城市設計體現(xiàn)了真正的城市共同體。
在具體工作方法上，此次指南指出“突出政策屬性，堅持問題導向、目標導向、結果導向相結合”，創(chuàng)新工作方法尤其是針對城市更新地區(qū)，基于建設現(xiàn)狀健全利益協(xié)調(diào)機制，針對性地制定規(guī)劃方案和實施政策措施，提高政府空間管控水平和治理能力，更好發(fā)揮規(guī)劃在空間治理能力現(xiàn)代化中的作用。
06結 語
堅持體現(xiàn)市級總規(guī)的公共政策屬性，將城市設計貫穿于國土空間規(guī)劃建設管理的全過程。在國土空間規(guī)劃中運用設計思維，對城市空間的功能組織、環(huán)境品質和藝術特色等進行設計與引導，同時，強化城市設計對規(guī)劃的支撐作用，通過政策推動，借助規(guī)劃傳導，針對性地制定規(guī)劃方案和實施政策措施，提高規(guī)劃編制和管理水平，更好發(fā)揮國土空間規(guī)劃在空間治理中的作用，為提升國土空間品質做規(guī)劃，為提升國土空間價值做規(guī)劃。
表格1 四類分區(qū)發(fā)展目標及管控方式對比表格2 “三類”規(guī)劃中的城市設計對比更多相關信息 還可關注中鐵城際公眾號矩陣 掃一掃下方二維碼即可關注
