權威解讀《土壤污染防治法》：責任認定原則上是誰污染誰擔責

　　十八大之后，中央高度重視環(huán)境保護。今年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會召開，會議要求全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復。2018年8月31日，《土壤污染防治法》獲得通過。

　　針對這部新法，仍有一些疑問待解。北京青年報記者為此采訪了全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春、全國人大環(huán)資委法案室副處長付莎、生態(tài)環(huán)境部法規(guī)司副司長趙柯、生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長鐘斌。

　　在《土壤污染防治法》中，外界更為關心的是責任認定問題。

　　全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍告訴北青報記者，針對責任認定問題，法律從兩個方面進行了規(guī)定，“一方面法律明確防止污染是全社會共同的責任，另一方面針對具體污染地塊的責任，法律也進行了明確”。

　　“原則上是誰污染誰擔責，”他說，“土壤污染具有滯后性、累積性的特點，如果發(fā)現(xiàn)污染的時候可能已經(jīng)找不到責任人了，即無法認定責任人時，則由土地使用權人負責。”

　　張桂龍解釋說，土地使用權人作為權利主體，在享有使用收益處分權的同時也負有相關的義務，物權法也對此進行了規(guī)定。此外，作為土地的權利主體，無論是自己直接使用還是出租出借提供給他人使用，他對地上活動是有影響力和支配力的，“比如他允許什么樣的企業(yè)到這里開廠、開什么樣的廠，他是有權利支配的；此外，他也是有收益的，有收益就有責任。”

　　值得一提的是，這部法律通過后，對我國的房地產(chǎn)開發(fā)也會產(chǎn)生一定的影響。

　　“以后房地產(chǎn)開發(fā)者在接受土地時，就應當注意這個地塊的污染情況，”他說，“房地產(chǎn)開發(fā)者對有污染風險的地塊要開展調查、評估等一系列的活動。對已經(jīng)列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不能開工建設任何與風險管控、修復無關的項目，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地，除非達到要求移除名錄之后才可以。此外，在土地開發(fā)利用的時候，也要采取有效措施防止和減少污染。”

　　另一個現(xiàn)實問題是，法律規(guī)定：“污染土壤造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，應當依法承擔侵權責任。”但污染環(huán)境因果關系證明難是比較普遍的問題。

　　對此，全國人大常委會法工委行政法室干部賀佐琪說，土壤污染具有滯后性、累積性等特點，但不能因為證明難就對此置之不理，這件事情事關公眾健康，事關人民群眾切身利益，針對破解土壤污染與人身損害因果關系證明難等問題，有關方面也在不斷推進和探索，取得了一些成果。

　　“我個人希望，這一條款在現(xiàn)實生活中運用得少一點。因為，如果實現(xiàn)了防止土壤污染的目標，不存在污染的話，就不用適用這個條款了。土壤污染發(fā)生后，如果能及時進行風險管控和修復，我相信也能避免造成人身損害。”

　　為什么立法晚了二十年？

　　北青報：水污染防治法和大氣污染防治法分別在1984年和1987年就已經(jīng)通過了，為什么土壤污染防治法晚了20年？

　　王鳳春（全國人大環(huán)資委法案室副主任）：從污染形成和環(huán)境法發(fā)展過程來看，這是比較正常的。

　　發(fā)達國家土壤污染防治立法一般也比大氣、水、固體廢物污染防治要晚10到20年，一般規(guī)律是上世紀五六十年代相繼開始水、大氣污染防治立法，上世紀七八十年代相繼開展土壤污染防治立法，中間大概間隔了十幾年時間。

　　主要有以下幾個原因：

　　一是土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的，是這些污染物在特定地塊長期累積形成的，由產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時間。

　　二是土壤污染有著隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學認識也要有個過程。

　　三是大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預防和控制土壤污染的惡化。

　　此外，土壤污染的調查、監(jiān)測、防治等技術、管理都比較復雜，并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治技術和管理手段的基礎上。

　　北青報：您認為，制定這部法律的難點在哪里？

　　王鳳春：土壤污染本身特點決定了其立法的難點。從法律角度，一是如何有效認定污染責任人，建立起有效的污染防治責任體系，二是如何建立起有效的風險管控及修復資金負擔體系。

　　北青報：在資金投入方面，法律規(guī)定“設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金”，基金的財政出資比例和商業(yè)模式是如何安排的？

　　王鳳春：法律規(guī)定了專項資金和基金制度，特別是把基金制度寫到了法律規(guī)定中，在當前財政體制下應當是個重要法律突破。

　　對土壤污染防治工作而言，當前尚處在起步階段，污染情況怎么樣，每年需要政府花多少錢進行調查、監(jiān)測、評估、風險管控及修復，還需要政府有關部門根據(jù)實際情況來定，現(xiàn)在確定一個財政支出比例，并不合理。

　　關鍵是要建立起有效的風險管控及修復的資金負擔體系，其中基金制度是一個重要探索，是搞政府性基金還是搞更具商業(yè)性的綠色發(fā)展基金，搞不搞企業(yè)運營的投資基金，還需要政府有關部門進行研究。法律規(guī)定基金的具體管理辦法，由國務院財政主管部門會同國務院生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、林業(yè)草原等主管部門制定，有關部門在管理辦法制定中會具體研究考慮這些問題。

　　被污染的土地如何修復？

　　北青報：土壤污染防治法是否溯及既往？誰來負責修復被污染的土地？

　　付莎（全國人大環(huán)資委法案室副處長）：從污染發(fā)生的過程來看，現(xiàn)在的土壤污染一般都是以前排污行為（不管是合法和非法的）造成的，對特定污染地塊土壤污染責任人、土地使用權人和政府部門要對過去發(fā)生的污染行為所造成的土壤污染承擔進行調查、風險評估、風險管控及修復等義務。

　　自法律實行之日起，有關責任主體，包括土壤污染責任人、土地使用權人和政府部門應當按照法律規(guī)定對有關地塊進行土壤污染狀況調查。

　　土壤污染狀況調查表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準的地塊，有關主體就要進行土壤污染風險評估，并按照國家有關規(guī)定以及土壤污染風險評估報告的要求，采取相應的風險管控措施和修復措施。如果沒有按法律規(guī)定進行調查、風險評估、風險管控、修復等措施，要追究相應的法律責任。

　　北青報：會不會出現(xiàn)土壤污染無人擔責或防治工作無人負責的情況？

　　付莎：土壤污染防治法的制定就是要防止這一情況的發(fā)生。本法總則中規(guī)定，任何組織和個人都有保護土壤、防止土壤污染的義務。

　　土地使用權人從事土地開發(fā)利用活動，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當采取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任。地方各級政府應當對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負責。

　　北青報：具體是如何規(guī)定的？

　　付莎：具體來說，針對污染地塊，首先是土壤污染責任人擔責。

　　法律規(guī)定，土壤污染防治堅持污染擔責的原則，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。這也是環(huán)境保護領域的一項基本原則。地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門因實施或者組織實施土壤污染風險管控等活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔。

　　土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復，這主要體現(xiàn)在建設用地。

　　北青報：如果出現(xiàn)責任人不明確或存在爭議，怎么辦？

　　付莎：土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業(yè)農村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定。

　　這個“認定”過程也不是隨意的，而是要按照法定程序進行的，法律要求國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關部門制定認定辦法，按照認定辦法的規(guī)定來進行認定，通過程序正義保障實質正義。

　　如何避免“鎘大米”事件？

　　北青報：現(xiàn)在一些已經(jīng)受到一定污染的耕地仍在進行糧食生產(chǎn)，如鎘大米、鎘小麥等，怎么減少鎘大米事件，讓這種土地避免用于糧食或者其他食物的生產(chǎn)？

　　鐘斌（生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長）：為保障農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》進行了專門的制度安排，即建立農用地分類管理制度：對輕度和中度污染的耕地，通俗講可以理解為“亞健康”的耕地，劃為安全利用類；重度污染的，通俗講可以理解為“生病”的耕地，劃為嚴格管控類。

　　對安全利用類耕地，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產(chǎn)品超標風險。

　　加強對嚴格管控類耕地的用途管理，依法劃定特定農產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴禁種植食用農產(chǎn)品；制定實施重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草計劃。

　　北青報：土壤污染防治法通過后，是不是意味著我國將展開被污染土地的大修復？

　　鐘斌：《土壤污染防治法》不主張盲目地大治理、大修復。這個思路汲取了國外幾十年的經(jīng)驗和教訓，也符合我國國情。

　　比如對于受污染農用地，可以通過農藝調控，替代種植，還有種植結構調整、退耕還林還草等措施，實現(xiàn)土壤的安全利用。

　　對于受污染建設用地，采取消除或減少土壤污染的修復措施可以防控風險；在徹底消除污染不具有經(jīng)濟技術可行性的情形下，采取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施，也可以防控風險。這類似于怕曬黑皮膚，但太陽下不可能沒有紫外線，那就抹防曬霜，隔離紫外線，實現(xiàn)對皮膚的保護；還有如醫(yī)院的x光室，為防止無關人員受到不必要的射線輻射，可采用鉛板等防輻射設計。

　　這也是土壤污染防治的特點，大氣就不能采取切斷暴露途徑的措施，隔絕了空氣，人就窒息了。

　　北青報：會不會存在一些企業(yè)弄虛作假、逃避責任的情況？

　　鐘斌：《土壤污染防治法》對土壤污染防治違法行為實行嚴懲重罰。

　　對專門從事土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為，情節(jié)嚴重的，永久性禁止從事相關業(yè)務；并規(guī)定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款，情節(jié)嚴重的十年內禁止從事相關業(yè)務，構成犯罪的終身禁止從事相關業(yè)務。

　　同時，規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，還應當與委托人承擔連帶責任。

　　《土壤污染防治法》還明確規(guī)定了舉報獎勵制度，對實名舉報并查證屬實的，給與獎勵。

　　為何十年全國普查一次？

　　北青報：這部法律規(guī)定，每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查，制定這一條時的考慮是什么？外界有人認為，每十年普查一次間隔太長，您怎么看？

　　鐘斌：土壤是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質基礎。所謂物質基礎，按民眾的話就是“土生萬物”。普查是一項基礎性工作，將為土壤污染防治和生態(tài)保護的監(jiān)督管理發(fā)揮基礎性作用。

　　為什么間隔期為十年？這是因為，土壤一般不具有流動性。與水、氣污染比較，一般而言，土壤污染變化非常緩慢。而且，全國性土壤普查工作量大、成本相對較高。發(fā)達國家有關全國性土壤調查項目，如美國“國家資源清單”項目的土壤調查，英國“鄉(xiāng)村調查”項目的土壤調查，一般為5到10年調查一次。

　　因此，《土壤污染防治法》規(guī)定每十年普查一次，符合土壤污染防治的規(guī)律，符合我國國情，總體上可以滿足管理需要。

　　北青報：普查信息是否應向社會公開？

　　鐘斌：普查信息將依據(jù)《土壤污染防治法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)要求，依法公開。

　　我們也在研究發(fā)達國家信息公開經(jīng)驗。據(jù)我們了解，發(fā)達國家關于土壤調查的項目，一般只公開統(tǒng)計分析報告。關于具體點位信息一般不予公開，主要考慮是：防止具體點位被人為干擾，以保障調查的真實性；以及具體點位涉及個人隱私等。

　　北青報：法律規(guī)定要建立土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，請問這一制度設計的意義是什么？

　　鐘斌：《土壤污染防治法》規(guī)定建立土壤環(huán)境信息共享機制，建立土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，構建全國土壤環(huán)境信息平臺，這也是一項基礎工作。

　　比如《土壤污染防治法》規(guī)定，土壤污染狀況普查報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)、調查報告和土壤污染風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告等，應當及時上傳全國土壤環(huán)境信息平臺。

　　上述數(shù)據(jù)通過國家土壤環(huán)境信息平臺實現(xiàn)部門共享，可以發(fā)揮多種作用。

　　有關建設用地土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估等信息的共享，可以為生態(tài)環(huán)境、自然資源和城鄉(xiāng)建設三部門聯(lián)動監(jiān)管污染地塊，嚴格用地準入奠定信息基礎。

　　利用有關農用地土壤環(huán)境監(jiān)測的信息，可以分析梳理有關重點區(qū)域。進而通過與有關工業(yè)污染源數(shù)據(jù)庫的比對分析，可以為開展重點區(qū)域工業(yè)污染源排查整治，精準打擊非法排污，切斷污染物進入農田的途徑，降低農產(chǎn)品超標風險，提供信息支撐。

　　下一步，生態(tài)環(huán)境部將會同相關部門，不斷完善土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，強化信息共享，并基于信息共享進一步開發(fā)相關應用，為土壤污染防治工作提供支撐。

　　北青報：這部法律出臺以后，被不少業(yè)內人士冠之以“最強”，請問強在哪里？

　　趙柯（生態(tài)環(huán)境部法規(guī)司副司長）：我認為，《土壤污染防治法》的“最強”體現(xiàn)在幾個方面。

　　一是在理念上遵循預防為主、保護優(yōu)先的原則，強化源頭預防，減少污染產(chǎn)生。比如法律創(chuàng)設了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，并規(guī)定重點監(jiān)管單位應當嚴格控制有毒有害物質排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監(jiān)測方案。

　　二是在制度上建立和完善土壤污染責任機制。比如法律規(guī)定了土壤污染責任人負有實施風險管控和修復的義務；土壤污染責任人無法認定的，由土地使用權人實施風險管控和修復；土地污染責任人應當承擔實施風險管控和修復的費用。

　　此外，在罰則上嚴懲重罰，對污染土壤的違法行為設定了嚴格的法律責任。

　　比如對未按照規(guī)定進行風險管控或修復等違法行為，實行“雙罰制”，既對違法企業(yè)給予處罰，也對企業(yè)有關責任人員予以罰款。對出具虛假的土壤污染調查、土壤污染風險等報告，情節(jié)嚴重的違法行為，對單位予以禁業(yè)限制，對有關責任人員禁業(yè)十年；構成犯罪的，對有關責任人員終身禁業(yè)；與委托人惡意串通的單位，還應當與委托人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的污染土壤違法行為，依法追究刑事責任等。