權(quán)威解讀《土壤污染防治法》：責任認定原則上是誰污染誰擔責

　　十八大之后，中央高度重視環(huán)境保護。今年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會召開，會議要求全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復。2018年8月31日，《土壤污染防治法》獲得通過。

　　針對這部新法，仍有一些疑問待解。北京青年報記者為此采訪了全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春、全國人大環(huán)資委法案室副處長付莎、生態(tài)環(huán)境部法規(guī)司副司長趙柯、生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長鐘斌。

　　在《土壤污染防治法》中，外界更為關(guān)心的是責任認定問題。

　　全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍告訴北青報記者，針對責任認定問題，法律從兩個方面進行了規(guī)定，“一方面法律明確防止污染是全社會共同的責任，另一方面針對具體污染地塊的責任，法律也進行了明確”。

　　“原則上是誰污染誰擔責，”他說，“土壤污染具有滯后性、累積性的特點，如果發(fā)現(xiàn)污染的時候可能已經(jīng)找不到責任人了，即無法認定責任人時，則由土地使用權(quán)人負責。”

　　張桂龍解釋說，土地使用權(quán)人作為權(quán)利主體，在享有使用收益處分權(quán)的同時也負有相關(guān)的義務(wù)，物權(quán)法也對此進行了規(guī)定。此外，作為土地的權(quán)利主體，無論是自己直接使用還是出租出借提供給他人使用，他對地上活動是有影響力和支配力的，“比如他允許什么樣的企業(yè)到這里開廠、開什么樣的廠，他是有權(quán)利支配的；此外，他也是有收益的，有收益就有責任。”

　　值得一提的是，這部法律通過后，對我國的房地產(chǎn)開發(fā)也會產(chǎn)生一定的影響。

　　“以后房地產(chǎn)開發(fā)者在接受土地時，就應(yīng)當注意這個地塊的污染情況，”他說，“房地產(chǎn)開發(fā)者對有污染風險的地塊要開展調(diào)查、評估等一系列的活動。對已經(jīng)列入建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不能開工建設(shè)任何與風險管控、修復無關(guān)的項目，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地，除非達到要求移除名錄之后才可以。此外，在土地開發(fā)利用的時候，也要采取有效措施防止和減少污染。”

　　另一個現(xiàn)實問題是，法律規(guī)定：“污染土壤造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，應(yīng)當依法承擔侵權(quán)責任。”但污染環(huán)境因果關(guān)系證明難是比較普遍的問題。

　　對此，全國人大常委會法工委行政法室干部賀佐琪說，土壤污染具有滯后性、累積性等特點，但不能因為證明難就對此置之不理，這件事情事關(guān)公眾健康，事關(guān)人民群眾切身利益，針對破解土壤污染與人身損害因果關(guān)系證明難等問題，有關(guān)方面也在不斷推進和探索，取得了一些成果。

　　“我個人希望，這一條款在現(xiàn)實生活中運用得少一點。因為，如果實現(xiàn)了防止土壤污染的目標，不存在污染的話，就不用適用這個條款了。土壤污染發(fā)生后，如果能及時進行風險管控和修復，我相信也能避免造成人身損害。”

　　為什么立法晚了二十年？

　　北青報：水污染防治法和大氣污染防治法分別在1984年和1987年就已經(jīng)通過了，為什么土壤污染防治法晚了20年？

　　王鳳春（全國人大環(huán)資委法案室副主任）：從污染形成和環(huán)境法發(fā)展過程來看，這是比較正常的。

　　發(fā)達國家土壤污染防治立法一般也比大氣、水、固體廢物污染防治要晚10到20年，一般規(guī)律是上世紀五六十年代相繼開始水、大氣污染防治立法，上世紀七八十年代相繼開展土壤污染防治立法，中間大概間隔了十幾年時間。

　　主要有以下幾個原因：

　　一是土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的，是這些污染物在特定地塊長期累積形成的，由產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時間。

　　二是土壤污染有著隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉(zhuǎn)性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學認識也要有個過程。

　　三是大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預(yù)防和控制土壤污染的惡化。

　　此外，土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測、防治等技術(shù)、管理都比較復雜，并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治技術(shù)和管理手段的基礎(chǔ)上。

　　北青報：您認為，制定這部法律的難點在哪里？

　　王鳳春：土壤污染本身特點決定了其立法的難點。從法律角度，一是如何有效認定污染責任人，建立起有效的污染防治責任體系，二是如何建立起有效的風險管控及修復資金負擔體系。

　　北青報：在資金投入方面，法律規(guī)定“設(shè)立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金”，基金的財政出資比例和商業(yè)模式是如何安排的？

　　王鳳春：法律規(guī)定了專項資金和基金制度，特別是把基金制度寫到了法律規(guī)定中，在當前財政體制下應(yīng)當是個重要法律突破。

　　對土壤污染防治工作而言，當前尚處在起步階段，污染情況怎么樣，每年需要政府花多少錢進行調(diào)查、監(jiān)測、評估、風險管控及修復，還需要政府有關(guān)部門根據(jù)實際情況來定，現(xiàn)在確定一個財政支出比例，并不合理。

　　關(guān)鍵是要建立起有效的風險管控及修復的資金負擔體系，其中基金制度是一個重要探索，是搞政府性基金還是搞更具商業(yè)性的綠色發(fā)展基金，搞不搞企業(yè)運營的投資基金，還需要政府有關(guān)部門進行研究。法律規(guī)定基金的具體管理辦法，由國務(wù)院財政主管部門會同國務(wù)院生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門制定，有關(guān)部門在管理辦法制定中會具體研究考慮這些問題。

　　被污染的土地如何修復？

　　北青報：土壤污染防治法是否溯及既往？誰來負責修復被污染的土地？

　　付莎（全國人大環(huán)資委法案室副處長）：從污染發(fā)生的過程來看，現(xiàn)在的土壤污染一般都是以前排污行為（不管是合法和非法的）造成的，對特定污染地塊土壤污染責任人、土地使用權(quán)人和政府部門要對過去發(fā)生的污染行為所造成的土壤污染承擔進行調(diào)查、風險評估、風險管控及修復等義務(wù)。

　　自法律實行之日起，有關(guān)責任主體，包括土壤污染責任人、土地使用權(quán)人和政府部門應(yīng)當按照法律規(guī)定對有關(guān)地塊進行土壤污染狀況調(diào)查。

　　土壤污染狀況調(diào)查表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準的地塊，有關(guān)主體就要進行土壤污染風險評估，并按照國家有關(guān)規(guī)定以及土壤污染風險評估報告的要求，采取相應(yīng)的風險管控措施和修復措施。如果沒有按法律規(guī)定進行調(diào)查、風險評估、風險管控、修復等措施，要追究相應(yīng)的法律責任。

　　北青報：會不會出現(xiàn)土壤污染無人擔責或防治工作無人負責的情況？

　　付莎：土壤污染防治法的制定就是要防止這一情況的發(fā)生。本法總則中規(guī)定，任何組織和個人都有保護土壤、防止土壤污染的義務(wù)。

　　土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當采取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任。地方各級政府應(yīng)當對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負責。

　　北青報：具體是如何規(guī)定的？

　　付莎：具體來說，針對污染地塊，首先是土壤污染責任人擔責。

　　法律規(guī)定，土壤污染防治堅持污染擔責的原則，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務(wù)。這也是環(huán)境保護領(lǐng)域的一項基本原則。地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門因?qū)嵤┗蛘呓M織實施土壤污染風險管控等活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔。

　　土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當實施土壤污染風險管控和修復，這主要體現(xiàn)在建設(shè)用地。

　　北青報：如果出現(xiàn)責任人不明確或存在爭議，怎么辦？

　　付莎：土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定。

　　這個“認定”過程也不是隨意的，而是要按照法定程序進行的，法律要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定認定辦法，按照認定辦法的規(guī)定來進行認定，通過程序正義保障實質(zhì)正義。

　　如何避免“鎘大米”事件？

　　北青報：現(xiàn)在一些已經(jīng)受到一定污染的耕地仍在進行糧食生產(chǎn)，如鎘大米、鎘小麥等，怎么減少鎘大米事件，讓這種土地避免用于糧食或者其他食物的生產(chǎn)？

　　鐘斌（生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長）：為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》進行了專門的制度安排，即建立農(nóng)用地分類管理制度：對輕度和中度污染的耕地，通俗講可以理解為“亞健康”的耕地，劃為安全利用類；重度污染的，通俗講可以理解為“生病”的耕地，劃為嚴格管控類。

　　對安全利用類耕地，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險。

　　加強對嚴格管控類耕地的用途管理，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品；制定實施重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草計劃。

　　北青報：土壤污染防治法通過后，是不是意味著我國將展開被污染土地的大修復？

　　鐘斌：《土壤污染防治法》不主張盲目地大治理、大修復。這個思路汲取了國外幾十年的經(jīng)驗和教訓，也符合我國國情。

　　比如對于受污染農(nóng)用地，可以通過農(nóng)藝調(diào)控，替代種植，還有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施，實現(xiàn)土壤的安全利用。

　　對于受污染建設(shè)用地，采取消除或減少土壤污染的修復措施可以防控風險；在徹底消除污染不具有經(jīng)濟技術(shù)可行性的情形下，采取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施，也可以防控風險。這類似于怕曬黑皮膚，但太陽下不可能沒有紫外線，那就抹防曬霜，隔離紫外線，實現(xiàn)對皮膚的保護；還有如醫(yī)院的x光室，為防止無關(guān)人員受到不必要的射線輻射，可采用鉛板等防輻射設(shè)計。

　　這也是土壤污染防治的特點，大氣就不能采取切斷暴露途徑的措施，隔絕了空氣，人就窒息了。

　　北青報：會不會存在一些企業(yè)弄虛作假、逃避責任的情況？

　　鐘斌：《土壤污染防治法》對土壤污染防治違法行為實行嚴懲重罰。

　　對專門從事土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為，情節(jié)嚴重的，永久性禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；并規(guī)定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款，情節(jié)嚴重的十年內(nèi)禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)，構(gòu)成犯罪的終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)。

　　同時，規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，還應(yīng)當與委托人承擔連帶責任。

　　《土壤污染防治法》還明確規(guī)定了舉報獎勵制度，對實名舉報并查證屬實的，給與獎勵。

　　為何十年全國普查一次？

　　北青報：這部法律規(guī)定，每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查，制定這一條時的考慮是什么？外界有人認為，每十年普查一次間隔太長，您怎么看？

　　鐘斌：土壤是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所謂物質(zhì)基礎(chǔ)，按民眾的話就是“土生萬物”。普查是一項基礎(chǔ)性工作，將為土壤污染防治和生態(tài)保護的監(jiān)督管理發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　為什么間隔期為十年？這是因為，土壤一般不具有流動性。與水、氣污染比較，一般而言，土壤污染變化非常緩慢。而且，全國性土壤普查工作量大、成本相對較高。發(fā)達國家有關(guān)全國性土壤調(diào)查項目，如美國“國家資源清單”項目的土壤調(diào)查，英國“鄉(xiāng)村調(diào)查”項目的土壤調(diào)查，一般為5到10年調(diào)查一次。

　　因此，《土壤污染防治法》規(guī)定每十年普查一次，符合土壤污染防治的規(guī)律，符合我國國情，總體上可以滿足管理需要。

　　北青報：普查信息是否應(yīng)向社會公開？

　　鐘斌：普查信息將依據(jù)《土壤污染防治法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)要求，依法公開。

　　我們也在研究發(fā)達國家信息公開經(jīng)驗。據(jù)我們了解，發(fā)達國家關(guān)于土壤調(diào)查的項目，一般只公開統(tǒng)計分析報告。關(guān)于具體點位信息一般不予公開，主要考慮是：防止具體點位被人為干擾，以保障調(diào)查的真實性；以及具體點位涉及個人隱私等。

　　北青報：法律規(guī)定要建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，請問這一制度設(shè)計的意義是什么？

　　鐘斌：《土壤污染防治法》規(guī)定建立土壤環(huán)境信息共享機制，建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺，這也是一項基礎(chǔ)工作。

　　比如《土壤污染防治法》規(guī)定，土壤污染狀況普查報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)、調(diào)查報告和土壤污染風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告等，應(yīng)當及時上傳全國土壤環(huán)境信息平臺。

　　上述數(shù)據(jù)通過國家土壤環(huán)境信息平臺實現(xiàn)部門共享，可以發(fā)揮多種作用。

　　有關(guān)建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、效果評估等信息的共享，可以為生態(tài)環(huán)境、自然資源和城鄉(xiāng)建設(shè)三部門聯(lián)動監(jiān)管污染地塊，嚴格用地準入奠定信息基礎(chǔ)。

　　利用有關(guān)農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測的信息，可以分析梳理有關(guān)重點區(qū)域。進而通過與有關(guān)工業(yè)污染源數(shù)據(jù)庫的比對分析，可以為開展重點區(qū)域工業(yè)污染源排查整治，精準打擊非法排污，切斷污染物進入農(nóng)田的途徑，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險，提供信息支撐。

　　下一步，生態(tài)環(huán)境部將會同相關(guān)部門，不斷完善土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，強化信息共享，并基于信息共享進一步開發(fā)相關(guān)應(yīng)用，為土壤污染防治工作提供支撐。

　　北青報：這部法律出臺以后，被不少業(yè)內(nèi)人士冠之以“最強”，請問強在哪里？

　　趙柯（生態(tài)環(huán)境部法規(guī)司副司長）：我認為，《土壤污染防治法》的“最強”體現(xiàn)在幾個方面。

　　一是在理念上遵循預(yù)防為主、保護優(yōu)先的原則，強化源頭預(yù)防，減少污染產(chǎn)生。比如法律創(chuàng)設(shè)了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，并規(guī)定重點監(jiān)管單位應(yīng)當嚴格控制有毒有害物質(zhì)排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監(jiān)測方案。

　　二是在制度上建立和完善土壤污染責任機制。比如法律規(guī)定了土壤污染責任人負有實施風險管控和修復的義務(wù)；土壤污染責任人無法認定的，由土地使用權(quán)人實施風險管控和修復；土地污染責任人應(yīng)當承擔實施風險管控和修復的費用。

　　此外，在罰則上嚴懲重罰，對污染土壤的違法行為設(shè)定了嚴格的法律責任。

　　比如對未按照規(guī)定進行風險管控或修復等違法行為，實行“雙罰制”，既對違法企業(yè)給予處罰，也對企業(yè)有關(guān)責任人員予以罰款。對出具虛假的土壤污染調(diào)查、土壤污染風險等報告，情節(jié)嚴重的違法行為，對單位予以禁業(yè)限制，對有關(guān)責任人員禁業(yè)十年；構(gòu)成犯罪的，對有關(guān)責任人員終身禁業(yè)；與委托人惡意串通的單位，還應(yīng)當與委托人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的污染土壤違法行為，依法追究刑事責任等。